摘要：技术变革促进视听内容全球流通，也对媒体规制带来重大挑战。本文聚焦欧盟修订的《视听媒体服务指令》及其对欧盟视听媒体资源配置带来的影响，分析其规制重点、规制内涵和发展策略，为我国广播电视和网络视听“一个标准、一体管理”的制度体系建设提供借鉴。

　　关键词：媒体规制  媒体融合  欧洲媒体

　　伴随着视听内容消费持续向平台媒体转移，全球视听业正在经历结构性变化，对国家文化安全与政治安全带来更多不确定性因素。广播电视与网络视听是文化传播及促进民族认同的重要载体，对维护域内文化多样性与意识形态安全至关重要。为应对技术变革的挑战，欧盟2018年通过《视听媒体服务指令》修订案（Audiovisual Media Service Directive，以下简称“AVMSD”）。欧盟虽然不像中国和美国那样拥有实力雄厚的大型科技企业，但却建立起了一个能够不断适应数字时代前进步伐的超级监管系统，其中发挥关键效力的就是一套一体适用的法律体系。本文结合媒体融合与媒体规制的视角，梳理AVMSD修订案中最重要的变化，分析欧盟在技术变革、利益协调等复杂因素相互交织作用下的立法情境与发展策略，对我国目前正在推进中的广播电视和网络视听“一个标准、一体管理”的制度体系建设而言，具有参考价值和借鉴意义。

一、欧盟视听媒体规制要点解析

　　欧盟AVMSD的前身是《电视无国界》指令（1989），2007年时变更为AVMSD，并于2010年编入正式法典。此后AVMSD的修订工作一直持续，直到2018年正式推出。自2020年9月开始，新版AVMSD陆续在27个成员国中转化为国内法，截至2022年9月，除爱尔兰外的26个国家已经向欧盟通报立法情况。AVMSD中有四个要点值得特别关注。

　　1．三类媒体：规制范围扩大。AVMSD的规制范围从广播电视、视频点播服务拓展到视频分享服务，这是新版指令中最重要的变化。此前，AVMSD的法律规范包含两个部分，一是适用于所有视听媒体的一般规则，二是针对广播电视和视频点播服务的具体规范。新版指令把视频分享服务及社交媒体服务（包括用户生成内容）也纳入监管范畴，形成了一体三制的规则设计。考虑到当下许多平台媒体（如Facebook、YouTube）都兼具社交与视听功能，给内容监管带来了难度。为此，欧盟颁行了一项指南文件，用于指导各国在立法时对社交媒体平台的视听内容属性进行评估。主要标准包括视听内容对平台的经营贡献、内容数量和覆盖范围、视听内容的盈利方式等。国家监管部门可以基于定性、定量的指标来进行监管。

　　2．一体两维：自律共管模式。AVMSD鼓励成员国对视听媒体采取自律共管措施。自律共管是欧盟监管体系中的两个维度：“自律”是对正式监管的补充，而不能取代后者；“共管”指的是媒体运营商、协会、非政府组织、用户等行为主体作为构成要素，与政府和国家监管机构共同承担监管职责。因此，自律共管的监管体系包括多个监管主体和参与主体。其中，媒体行为守则的制定由国家监管机构负责，而监测、评估和干预的职能则分派给不同的监管主体。例如，在视频分享平台的监管中，国家监管机构负责制定规则和监督执行，平台媒体则需要据此来设定“适当的措施”，包括建立用户标记系统、内容评级系统、年龄验证系统、父母控制系统等。自律共管模式的治理理念，就是由国家来设定目标和预期结果，由媒体来执行工作细则，从而提高执法效率。

　　3．一个超级监管组织：EGRA。AVMSD设立欧洲视听媒体服务监管小组。ERGA是欧盟委员会下设的咨询机构，负责向欧盟委员会提供政策建议、监督传媒规制的执行情况、促进成员国监管机构之间的合作。EGRA向欧盟各国的媒体监管机构开放。就EGRA和各国监管机构之间的关系而言，国家级监管机构负责法律转化和监督执行，EGRA则主要负责国家之间、国家与欧盟之间的监管合作，特别是处理管辖权限问题和指令条款的解释问题，从而确保欧盟传媒规制在各国法律中的适用性，提高成员国层面的执行力。

　　4．欧洲作品配额制：30%。AVMSD规定视频点播服务需播出30%以上的欧洲作品。“欧洲作品”指的是来自欧盟成员国或《欧洲跨境电视公约》缔约国的作品，或与上述国家联合制作的作品。该项制度原来只针对广播电视（相应比例为50%）。由于不同国家的内容产制能力不同，因此在立法时所设定的最低配额也有许多差异。例如，法国设定了60%的最高配额，并规定法国产制的内容至少占比40%以上；而斯洛文尼亚、马耳他与捷克设定的配额比例较低，仅为10%。配额制度在很大程度上是针对境外媒体。另一项非强制性的条款是规定视听媒体服务提供商要为欧洲作品的制作提供资金支持，包括直接投资、联合制作或捐款。

二、欧盟视听媒体规制内涵：自由市场与保护主义

　　欧盟视听传媒规制是一种侧重经济的消极一体化治理模式，其主要目的是打破市场壁垒、促进自由市场和竞争。但视听内容具有独特的文化和政治功能，因此AVMSD的有关规范是综合考量外部竞争和内部协调的产物，具有自由主义和保护主义的双重特点。

　　1．维护域内市场，提高国家监管权力。欧盟传媒规制的一项重要原则是原产国规则。原产国规则指的是，媒体只需要遵守其成立国家的法律要求，就可以在欧盟境内运营。各国不得阻止，也无权监管设于另一国家但在其境内分销的服务。这项原则既确立了媒体的管辖权限，也能够促进市场流通。因为根据这一原则，理论上一家媒体只需要获得一个欧盟成员国的许可，就能在欧盟全境传输内容。但由于各成员国的监管强度和能力都不同，许多媒体都选择在监管更加宽松的国家成立，如爱尔兰、卢森堡以及英国（未脱欧以前），然后再针对另一个成员国传输内容；如果发生问题，就只能由欧洲法院来裁定。这一原则虽然能够有效打破传媒业的市场壁垒，但也产生了很多问题。其中最突出的三个问题是未成年人保护的标准、广告以及特定节目内容的限制。例如，美国儿童频道Nickelodeon的总部此前设在英国（未脱欧时），并在瑞典和荷兰等国播出，而后者对儿童节目有着更加严格的规定。再如，2014年，拉脱维亚的监管机构以煽动仇恨和挑起冲突为由，封锁了设于瑞典的俄语电视频道。考虑到这些问题，2007年的AVMSD第3条提出了原产国规则的克减原则，允许成员国可以公共安全、消费者保护为由，暂停或封锁相关媒体的内容传输。不过，此前的规定在程序方面仍有较多的限制，如各国必须先通知欧盟委员会和具有管辖权的成员国，才能采取特定措施。而2018年的修订法简化了有关程序，允许成员国在第一时间启动克减程序，同时扩大了克减措施的范围，有效提升国家打击有害内容和侵权内容的力度。

　　2．制衡美文化霸权，维护文化多样性。近年来，美国视听媒体的不公平竞争与数字霸权相互交织，越来越引起欧盟的警惕。2020年，欧盟排名前四的订阅点播服务是Netflix、亚马逊Prime视频、YouTube Premium和苹果电视+，四者业务几乎覆盖欧盟全境。反观欧洲本体的视频点播服务，许多公司都专注某一地区或某个国家的市场，如北欧娱乐集团的Viaplay、荷兰的Videoland、法国的Salto等。这些公司无论在规模方面还是影响力方面，都无法与美国的科技公司抗衡。

　　为了制衡美国科技巨头，AVMSD规定成员国可以自愿立法，规定网络视听服务促进欧洲视听内容生产流通的义务。其中主要有两种方式，一是直接投资内容生产或版权，二是以征税形式向国家视听产业基金投资。这些规定在国家层面的立法早已有所体现，并不是AVMSD的首创。例如，德国从2014年就规定，视听点播服务需直接向国家电影基金捐款。意大利则从2019年1月开始，要求受意大利管辖的视听点播服务提供商投资欧洲视听作品，新法还将这项义务拓展到设于另一成员国的针对意大利受众的视听点播服务。法国是最早把AVMSD转化到国内法的国家之一，作为欧洲最为重要的视听内容生产中心之一，法国的规制做法和激励措施值得借鉴。2021年，法国新的传媒法正式施行，规定在一定规模以上的视听点播服务不仅要直接投资内容或版权，还必须向国家视听基金捐款。法国在与美国公司谈判时也有更多的筹码。例如，2022年，Netflix与法国创意人员、制片人和电影人公会达成协议，承诺将其在法国至少4%的年净收入投资于法国电影和欧洲电影制作，其中至少拨款3000万欧元专门用来生产法国故事片。Netflix支持的所有电影将在法国影院进行首映。作为妥协，法国缩短了院线放映和网络放映之间的窗口期。此前，法国电影登录Netflix的窗口期是36个月，为欧洲最长，目前则缩短至15个月。

　　3．力除市场壁垒，鼓励传媒创新发展。AVMSD中关于促进视听内容自由流通的理念与举措，都是为了促进欧洲传媒公司发展壮大，从而进入更大的全球市场。但欧洲视听传媒业的一个最突出问题就是市场碎片化。其中的主要原因是其商业模式——版权属地原则。版权属地原则是基于地域的版权许可模式：视听业者可以在开展内容生产之前，就向特定成员国申请独家的地域许可，以便获得内容融资。为了在互联网中延续专属的地域许可，版权所有者会采取地理封锁的技术措施，以防其他成员国的用户观看其视听产品。地理封锁的技术手段就这样划分了欧洲的互联网市场，使得视听业形成虚拟壁垒。欧盟曾经力图消除互联网地理封锁技术，但最后却因视听媒体业的强力游说而不得不推迟立法。目前，一个可能的解决途径是泛欧的版权许可，但就目前来看，这不能解决视听业的融资问题，反而会让Netflix、亚马逊等公司更加受益，因为这类科技公司最希望获得的就是全球独家许可。正因为此，欧洲视听业发展仍然受到高度制约。以电影为例，根据欧洲视听媒体观察机构2020年发布的数据，欧洲电影平均只能出口到3个欧盟成员国，但美国电影平均能出口到10个成员国，美国电影瓜分了欧盟较大比重的票房收入（66％）。此外，在全球排名前50的视听媒体当中，欧洲媒体仅占11％，而美国则超过70％。

　　为促进欧洲视听作品创新发展，欧盟一方面采取保护措施，对大型视频点播平台设定配额保护，另一方面则施行干预政策，借助大量激励措施为视听产业转型赋能。但欧洲作品的配额制度利弊相间。尤其是对较小的欧盟国而言，其影视融资依然严重依赖公共资金，而非预售许可，而且其文化产品具有较高的文化特异性，以至于出口潜力高度受限。而在配额制度下，小国视听业反而更加依赖内容进口，陷入文化附庸的风险较大。因此有学者认为，配额制更多保护了欧洲视听内容生产的整体市场，而不是确保不同国家的文化产品的多样性。但不容忽视的是，欧盟近年来的激励措施也促进了像贝塔斯曼、Mediaset以及Canal Plus那样的欧洲大型传媒企业不断成长。

三、对我国的启示

　　AVMSD是促进欧盟域内视听作品自由流通与保护域内市场健康发展的重要举措，这既需要持续的协商与妥协，也需要应技术变革而不断调整。视听媒体数字化与传播全球化也是一种物质性过程，总是伴随着边界谈判、市场规模差异和文化距离的影响。

　　当前，我国正在不断推进广播电视和网络视听落实“一个标准、一体管理”的制度体系，这契合媒体深度融合环境下不同媒体在价值链上不断趋同的现实。“一个标准、一体管理”的制度建设需要技术架构、市场规约、社会规范和法律保障的协同配合，注重监管体系的层次性、耦合性、过程性，注重关键节点，形成主、辅综合协调的管理体系，灵活运用直接监管和间接监管的多种手段。一是跟踪技术变革发展、传播生态环境变化，建立制度化的沟通和协调机制，动态地调整完善融媒环境下的媒体行为规范。二是强化平台媒体的舆论导向、价值取向和社会责任意识，采用科学化的技术手段规范内容监管流程，压实问责制度。三是平衡不同类型媒体之间的关系，促进媒体间的有机合作、差异发展，促进媒体间的要素流动，鼓励协同创新发展。四是在制定规范时要强化全球治理的意识，因为媒体融合环境下的内容监管、信息治理是一项全球性议题，任何国家都存在类似的问题。中国目前在短视频、直播等专项治理、文艺节目从业人员管理、低俗内容整顿、儿童青少年节目规范等方面已经有了许多经验和成果，取得了丰厚的成效，因此要善于总结提出中国方案，为全球传媒的健康有序发展提供中国智慧。

　　作者系中国传媒大学传播研究院副教授

　　本文系国家广播电视总局特别委托课题“媒体融合背景下网络视听内容监管研究”（项目编号：GDT2122）的研究成果。

　　参考文献

　　[1]KESLASSY E．Netflix to Invest $45 Million Annually in French，European Movies[EB/OL]．(2022-02-22)[2022-03-22]． https://variety.com/2022/film/global/netflix-investment-french-movies-1235187142/．

　　[2]IORDACHE C，RAATS T，DONDERS K．The “Netflix Tax”：An Analysis of Investment Obligations for On-Demand Audiovisual Services in the European Union[J]．International Journal of Communication，2022(16)．

　　[3]国家广播电视总局发展研究中心．中国广播电视全媒体发展报告（2021）[M]．北京：中国广播影视出版社，2021．

　　[4] European Commission．Europe’s Media in the Digital Decade：An Action Plan to Support Recovery and Transformation[R]．Brussels：European Commission，2020．